Попробуем на основе конкретного правового анализа уяснить основные недостатки и недоработки нового Федерального закона.
Прежде всего нельзя подробно не остановиться на недостатках самой концепции Федерального закона. Особенно бросается в глаза отсутствие четко определенного предмета регулирования рассматриваемого нормативного акта, проработки вопросов его соотношения с правилами других федеральных законов. Фактически содержание Федерального закона (особенно в его первоначальном варианте, отклоненном Президентом РФ) можно охарактеризовать как набор неких специальных норм, регулирующих отношения с участием иностранных инвесторов и коммерческих организаций с иностранными инвестициями. При этом выбор этих специальных норм выглядит в значительной мере произвольным. Данный концептуальный недостаток был справедливо отмечен Президентом РФ в п. 1 уже упоминавшегося ранее письма от 31 июля 1998 г. №Пр-1093: «Федеральный закон не определяет достаточно четко природу регулируемых им отношений… Ввиду отсутствия у Федерального закона четко определенного предмета регулирования большая часть его статей содержит не правоустанавливающие нормы, а лишь отсылки на отраслевые законы».
Окончательный текст Федерального закона также не свободен от отмеченного недостатка. В п. 1 ст. 1 Закона установлено, что он регулирует «отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории Российской Федерации». Вместе с тем целый ряд норм Федерального закона явно выходит за пределы обозначенного предмета регулирования. При этом дополнительно включенные нормы (не устанавливающие государственные гарантии прав иностранных инвесторов) не предлагают исчерпывающего правового регулирования затрагиваемых вопросов, нося по преимуществу отсылочный или бланкетный характер. В результате такого рода нормы вместо того, чтобы разрешить ряд важных практических проблем, еще более усугубляют ситуацию, порождая коллизии с нормами других законодательных актов. Речь идет, в частности, о ст. 16 («Льготы, предоставляемые иностранному инвестору и коммерческой организации с иностранными инвестициями, по уплате таможенных платежей») и ст. 20 («Создание и ликвидация коммерческой организации с иностранными инвестициями»).
Статьей 37 Закона РФ от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе» и постановлением Правительства РФ от 23 июля 1996 г. № 883 «О льготах по уплате ввозной таможенной пошлины и налога на добавленную стоимость в отношении товаров, ввозимых иностранными инвесторами в качестве вклада в уставный (складочный) капитал предприятий с иностранными инвестициями» было предусмотрено, что товары, ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации в качестве вклада иностранного учредителя в уставный (складочный) капитал, освобождаются от обложения таможенными пошлинами при условии, что товары не являются подакцизными, относятся к основным производственным фондам, ввозятся в сроки, установленные учредительными документами для формирования уставного (складочного) капитала. При этом не было предусмотрено каких-либо ограничений по кругу иностранных инвесторов, имеющих право использовать предоставленную таможенную льготу. Однако ст. 16 нового Федерального закона установила, что «льготы по уплате таможенных платежей предоставляются иностранным инвесторам и коммерческим организациям с иностранными инвестициями при осуществлении ими приоритетного инвестиционного проекта в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о налогах и сборах». Применение данной нормы на практике вызвало немалые затруднения, поскольку, с одной стороны, она является отсылочной (адресует к действующему таможенному и налоговому законодательству), но с другой стороны, упоминает лишь приоритетные инвестиционные проекты в качестве основания для предоставления льгот.
С принятием нового Федерального закона признан утратившим силу Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (с послед, изм. и доп.) (ст. 25 нового Федерального закона). При этом нельзя не обратить внимание на то, что в сферу правового регулирования нового Федерального закона не вошли многие вопросы, которые ранее затрагивались Законом РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР». В частности, новый Федеральный закон вообще не упоминает о таких объективно существующих правовых институтах, как концессионные договоры (в том числе соглашения о разделе продукции), свободные экономические зоны. Более того, в п. 2 ст. 1 Федерального закона прямо предусмотрено, что он не распространяется на отношения, связанные с вложениями иностранного капитала в банки и иные кредитные организации, страховые организации, а также в некоммерческие организации для достижения определенной общественно полезной цели.
Логически из этого следует, что в указанных выше случаях иностранный инвестор (или коммерческая организация с иностранными инвестициями) не может воспользоваться теми гарантиями прав, которые описаны в Федеральном законе. Такой подход законодателя выглядит в достаточной мере странным. Как справедливо отмечает Н.Л. Платонова, «даже если допустить, что содержание некоторых гарантий нуждается в корректировке с учетом особенностей отношений, складывающихся в упомянутых сферах, изъятие данных отношений из-под действия одновременно всех государственных гарантий выглядит неестественным». Действительно, специфика банковских, страховых отношений или отношений в рамках соглашения о разделе продукции никак не исключает возможности и необходимости применения таких основополагающих гарантий прав иностранных инвесторов, как гарантия правовой защиты (ст. 5), гарантия перехода прав и обязанностей (ст. 7), гарантия компенсации при национализации (ст. 8), гарантия обеспечения надлежащего разрешения спора (ст. 10) и т.д.
Отсутствие продуманной внутренней концепции и четкого определения сферы действия нового Федерального закона с неизбежностью ставит вопрос о месте и роли этого нормативного акта в отечественной правовой системе. На наш взгляд, принятие комплексного законодательного акта (а именно таким по своей природе является Федеральный закон, затрагивающий отношения, регулируемые различными отраслями права) оправданно лишь в том случае, когда в таком комплексном акте предлагается развернутое и исчерпывающее регулирование какой-либо социальной или экономической сферы деятельности. В противном случае мы вынуждены согласиться со следующим высказыванием H.H. Вознесенской: «Тогда встает вопрос о значимости этого Закона (имеется в виду новый Федеральный закон.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116
Прежде всего нельзя подробно не остановиться на недостатках самой концепции Федерального закона. Особенно бросается в глаза отсутствие четко определенного предмета регулирования рассматриваемого нормативного акта, проработки вопросов его соотношения с правилами других федеральных законов. Фактически содержание Федерального закона (особенно в его первоначальном варианте, отклоненном Президентом РФ) можно охарактеризовать как набор неких специальных норм, регулирующих отношения с участием иностранных инвесторов и коммерческих организаций с иностранными инвестициями. При этом выбор этих специальных норм выглядит в значительной мере произвольным. Данный концептуальный недостаток был справедливо отмечен Президентом РФ в п. 1 уже упоминавшегося ранее письма от 31 июля 1998 г. №Пр-1093: «Федеральный закон не определяет достаточно четко природу регулируемых им отношений… Ввиду отсутствия у Федерального закона четко определенного предмета регулирования большая часть его статей содержит не правоустанавливающие нормы, а лишь отсылки на отраслевые законы».
Окончательный текст Федерального закона также не свободен от отмеченного недостатка. В п. 1 ст. 1 Закона установлено, что он регулирует «отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории Российской Федерации». Вместе с тем целый ряд норм Федерального закона явно выходит за пределы обозначенного предмета регулирования. При этом дополнительно включенные нормы (не устанавливающие государственные гарантии прав иностранных инвесторов) не предлагают исчерпывающего правового регулирования затрагиваемых вопросов, нося по преимуществу отсылочный или бланкетный характер. В результате такого рода нормы вместо того, чтобы разрешить ряд важных практических проблем, еще более усугубляют ситуацию, порождая коллизии с нормами других законодательных актов. Речь идет, в частности, о ст. 16 («Льготы, предоставляемые иностранному инвестору и коммерческой организации с иностранными инвестициями, по уплате таможенных платежей») и ст. 20 («Создание и ликвидация коммерческой организации с иностранными инвестициями»).
Статьей 37 Закона РФ от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе» и постановлением Правительства РФ от 23 июля 1996 г. № 883 «О льготах по уплате ввозной таможенной пошлины и налога на добавленную стоимость в отношении товаров, ввозимых иностранными инвесторами в качестве вклада в уставный (складочный) капитал предприятий с иностранными инвестициями» было предусмотрено, что товары, ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации в качестве вклада иностранного учредителя в уставный (складочный) капитал, освобождаются от обложения таможенными пошлинами при условии, что товары не являются подакцизными, относятся к основным производственным фондам, ввозятся в сроки, установленные учредительными документами для формирования уставного (складочного) капитала. При этом не было предусмотрено каких-либо ограничений по кругу иностранных инвесторов, имеющих право использовать предоставленную таможенную льготу. Однако ст. 16 нового Федерального закона установила, что «льготы по уплате таможенных платежей предоставляются иностранным инвесторам и коммерческим организациям с иностранными инвестициями при осуществлении ими приоритетного инвестиционного проекта в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о налогах и сборах». Применение данной нормы на практике вызвало немалые затруднения, поскольку, с одной стороны, она является отсылочной (адресует к действующему таможенному и налоговому законодательству), но с другой стороны, упоминает лишь приоритетные инвестиционные проекты в качестве основания для предоставления льгот.
С принятием нового Федерального закона признан утратившим силу Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (с послед, изм. и доп.) (ст. 25 нового Федерального закона). При этом нельзя не обратить внимание на то, что в сферу правового регулирования нового Федерального закона не вошли многие вопросы, которые ранее затрагивались Законом РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР». В частности, новый Федеральный закон вообще не упоминает о таких объективно существующих правовых институтах, как концессионные договоры (в том числе соглашения о разделе продукции), свободные экономические зоны. Более того, в п. 2 ст. 1 Федерального закона прямо предусмотрено, что он не распространяется на отношения, связанные с вложениями иностранного капитала в банки и иные кредитные организации, страховые организации, а также в некоммерческие организации для достижения определенной общественно полезной цели.
Логически из этого следует, что в указанных выше случаях иностранный инвестор (или коммерческая организация с иностранными инвестициями) не может воспользоваться теми гарантиями прав, которые описаны в Федеральном законе. Такой подход законодателя выглядит в достаточной мере странным. Как справедливо отмечает Н.Л. Платонова, «даже если допустить, что содержание некоторых гарантий нуждается в корректировке с учетом особенностей отношений, складывающихся в упомянутых сферах, изъятие данных отношений из-под действия одновременно всех государственных гарантий выглядит неестественным». Действительно, специфика банковских, страховых отношений или отношений в рамках соглашения о разделе продукции никак не исключает возможности и необходимости применения таких основополагающих гарантий прав иностранных инвесторов, как гарантия правовой защиты (ст. 5), гарантия перехода прав и обязанностей (ст. 7), гарантия компенсации при национализации (ст. 8), гарантия обеспечения надлежащего разрешения спора (ст. 10) и т.д.
Отсутствие продуманной внутренней концепции и четкого определения сферы действия нового Федерального закона с неизбежностью ставит вопрос о месте и роли этого нормативного акта в отечественной правовой системе. На наш взгляд, принятие комплексного законодательного акта (а именно таким по своей природе является Федеральный закон, затрагивающий отношения, регулируемые различными отраслями права) оправданно лишь в том случае, когда в таком комплексном акте предлагается развернутое и исчерпывающее регулирование какой-либо социальной или экономической сферы деятельности. В противном случае мы вынуждены согласиться со следующим высказыванием H.H. Вознесенской: «Тогда встает вопрос о значимости этого Закона (имеется в виду новый Федеральный закон.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116